摘要：介绍了基层环保行政主管部门在执行《环境监测质量管理三年行动计划》过程中暴露的问题，根据个人体会对存在问题提出了相应建议。
关键词 环境监测；质量管理；行动计划；问题；建议
近年来，环境监测质量日益受到环保部重视，质量管理工作不断得到加强。2009年环保部推行的《环境监测质量管理三年行动计划（2009-2011年）》（以下简称《行动计划》）是开展监测工作以来，第一次由环保行政主管部门组织的质量管理专项行动，旨在用3年左右的时间，使环境监测质量管理能有一个较大的改观，环境监测工作质量有明显的提高[1]。然而，在基层环保执行《行动计划》中，暴露出存在的一些问题，现提出来作一探讨。
1.存在问题
1.1质量管理机构未理顺
开展环境监测工作30余年来，环境监测质量管理工作一直是以环境监测系统自上而下的内部垂直指导、监督为主，而作为环境监测机构主管部门的环保局从未设置专门或兼职质量管理人员对环境监测工作实施质量管理，形成了本应对监测质量负有管理责任的行政主管部门轻视监测质量的弊端，有时甚至通过行政干预，使监测数据科学性、规范性和公信力缺失。2008年，环保部增设监测司，内设质量管理处，专门负责全国环境监测系统的监测质量保证和质量控制等工
作。然而，环保部并未明确要求地市级及以下的环境保护行政主管部门设立相关处室或落实相关人员，在实施《行动计划》时，《浙江省环境监测质量管理三年行动实施方案》中虽有落实机构人员的要求，但基层环保行政主管部门人员编制紧缺，节能减排等管理任务繁重，因此只能临时指定联系科室和联系人，从实施方案的编制、环保部门自查表的填报到现场检查等工作基本全权委托监测站，只是在开会和检查时派员参加，有的甚至不参加，名义上履行了领导和管理职责，实际工作却由监测站承担。本应由环保行政主管部门组织领导的《行动计划》，实则变成了由监测站组织的行动，从文件起草、计划安排、实施检查到检查后的汇总、年度总结报告等都有监测站一肩挑。
1.2领导和管理职责及承担责任未明确
到目前为止，环保部出台的相关文件都未对地方环保行政主管部门如何履行环境监测质量的管理和领导职责作出具体规定，由国家环保总局2006年颁发的《环境监测质量管理规定》（以下简称《规定》），仅在四处笼统地涉及有关环保行政主管部门的质量管理职责，缺乏系统性、连贯性和可操作性：
第一处是在第五条，条款中指出“地方环境保护行政主管部门对辖区内的环境监测质量管理工作具有领导和管理职责。”至于这种领导和管理职责具体是什么、应设置怎样的部门或人员，如果不作为应承担怎样的管理责任等等，这些都未在之后的条款里被明确。
第二处是第十四条，规定要求“下级环境监测机构应于每年年底向同级环境保护行政主管部门提交本机构及本辖区内各环境监测机构当年的质量管理总结”。该款在环保主管部门不了解环境监测质量管理的年度质量目标、计划，在没有环保主管部门对环境监测质量实施过程管理的情况下，仅仅递交总结，目的何在？意义何在？在执行《行动计划》、实施现场检查时发现，主管部门无人问津质量管理总结，辖区内的监测机构也认为递交总结无意义，没必要。质量管理报告制度形同虚设。
第三处是第十五条，该条款要求由环保行政主管部门组织处理有关监测数据异议的核查、监测质量投诉事件的仲裁和监测质量事故的处理等工作，并在其领导下进行调查和取证。事实上，一旦出现企业对监测数据有异议，基层环保行政主管部门都交由监测站处理。由于《实验室资质认定评审准则》对“申诉和投诉”有相关要求，因此，监测站所开展的调查处理，也主要以获得体系运行所需的记录为目的，很少对自身可能存在的问题认真查处，以获得客观公正的结论。
最后一处即第十七条规定，环保行政主管部门对违规行为责令限期改正，并对相关单位和责任人予以处罚。该条款过粗，可操作性不强，对重大质量事故的界定、处罚的等级都未明确，而且，环保行政主管部门从不对监测质量实施监督检查，又如何发现违规行为，并对之处罚呢？
总之，由于《规定》没有明确环保行政主管部门在环境监测质量管理中到底“要干什么”、“谁来干”、“怎么干”和“干到什么程度”，最终使行政质量管理成为既无形式更无内容的管理。
1.3履行职责缺少技术支撑
质量管理是一项技术性强的工作，没有技术作为基础很难做好，因此，要履行对环境监测质量管理工作的领导、管理等职责，环保行政主管部门必须配备熟悉环境监测工作、有着较为丰富的监测工作和质量管理经验的人员。环保部在设立监测司时，从监测总站选调了一批技术精湛、懂监测、会质量管理的人员到相应岗位，这些人员的配备及总站强大的技术阵容，为开展质量管理提供了强有力的技术支撑。然而，地市级尤其县市一级的环保行政主管部门并未配备与质量管理岗位相适应的具备相关知识和能力的人员。目前，基层环保行政主管部门基本都是临时指定人员参与实施《行动计划》，这些人员大都对环境监测工作的基本情况、什么是质量管理、质量管理的意义何在、质量管理的工作内容和方式以及对组织现场检查的程序及应有的技巧等不了解也不熟悉，因此不仅无法对所属监测站的监测工作质量行使领导、管理职责，而且对下级环保部门和监测站的检查也完全依赖于所属监测站，本来应该以环保行政主管部门为主角的外部监督管理，最后又演变成了环境监测系统自上而下的系统内部监督，未发挥出行政主管部门领导、管理应有的作用和效果。
1.4针对发现问题缺乏行之有效的手段
按《行动计划》要求实施现场检查时发现，基层环保行政主管部门普遍存在的问题有三：一是未对辖区内的监测质量管理工作履行领导和管理职责；二是监测机构能力建设普遍不符合标准；三是有关用户对环境监测数据异议、环境监测质量投诉等，管理部门无人负责组织处理。今年查到的问题是去年查出的问题，也是历年来存在的问题，虽然检查组每年都对发现问题作了记录，现场进行了反馈，但由于缺少行之有效的管理与控制措施，缺少后续对问题整改落实情况的跟踪，使反馈的问题得不到重视，得不到解决，最终使检查流于形式，失去了应有的意义。
2.建议
2.1设置专门的环境监测质量管理行政人员
《行动计划》旨在通过环保行政主管部门介入监督管理，提升各级环保部门和所属监测机构的质量管理水平和能力，进一步提高监测数据的科学性和规范性。要使这一举措落到实处，必须引起基层环保行政主管部门特别是领导层的关注和重视，设置专门的机构或质量管理人员负责环境监测质量管理，切实履行起环境监测质量的领导和管理职能，督促和帮助监测机构落实各项规章制度，在环保系统内营造重视环境监测质量的工作氛围，从而确保环境管理决策所需数据科学客观、具有公信力。
2.2修订完善《环境监测质量管理规定》
《规定》应明确环保行政主管部门对监测质量的领导和管理职能具体有哪些、应设置的部门或人员及应承担的相应责任等；应规定环境监测质量管理行政人员的专有职责以及与监测系统内部的质量管理职责划分；明确重大质量事故的界定原则、处罚的等级等，增强处罚实施的可操作性，以能各司其职，相互配合，真正将环境监测质量管理工作抓紧抓实。
2.3开展针对环保行政主管部门的质量管理培训
在《行动计划》的“重点任务”中明确指出，由上一级的环保部门每年培训1/3的下一级环保部门和监测机构的相关人员。但是，一直以来，不管是国家还是省级的质量管理培训均是总站和省监测中心组织，发文对象是各级环境监测机构，参加人员是各监测机构质量管理人员，并没有要求行政管理部门的相关人员参加。上一级环保部门组织的质量管理座谈会也一贯仅限于环境监测站的相关人员。要使各级环保部门真正关心环境监测工作质量，就应开展环保部门管理人员的质量管理培训，参加质量管理座谈会，使环保管理部门树立正确的质量意识，了解质量观念和质量管理方法，从而推进环境监测工作质量的提高。
2.4严格跟踪检查后的整改落实情况
在制定的省、市《行动计划》实施方案中，应有对问题整改落实情况的跟踪、管理与控制措施，不仅要把现场检查结果作为监测站年度考核的重要内容之一，更应该把它作为环保局年度考核的指标之一。对一时无法解决的问题如人员编制、站房建设等应有规划及解决方案，这样一以贯之，才能避免检查流于形式，使开展《行动计划》真正达到查找问题、总结经验、评估效果、改进工作[2]的目的。
2011年是环保部实施《环境监测质量管理三年行动计划（2009-2011年）》的最后一年，要使《行动计划》有成效，不仅需要环境监测系统内部自上而下的质量监督，更需要作为环境监测数据的需求方和环境监测工作领导方的环保行政主管部门，树立质量第一的思想，从管理机构、行政管理规章等方面对环境监测管理工作制度加以建设、完善并持续改进，切实加强制度实施情况的监督，才能从根本上解决当前存在的问题。
[1] 佚名.探索环境监测工作新思路[EB/OL].
[2]环办[2009]56号 关于印发《环境监测质量管理三年行网址：http://www.cnkikbs.com 动计划（2009-2011年）》的通知 |
